لزوم وجود نهاد تنظیمگر جهت کارآمدی نظام حکمرانی محیط زیست و مدیریت پسماند
در پی برگزاری نشست اخیر مجلس شورای اسلامی، کلیات طرح اصلاح قانون مدیریت پسماندها به تصویب نمایندگان رسید؛ مصوبهای که پس از سالها بحث کارشناسی و مطالبهگری فعالان محیط زیست، بار دیگر موضوع حکمرانی پسماند را در کانون توجه سیاستگذاری عمومی قرار داد. قانون مدیریت پسماند که نخستینبار در اوایل دهه 1380 به تصویب رسیده بود، طی دو دهه گذشته با چالشهای متعددی در حوزه اجرا، نظارت و ضمانتهای حقوقی مواجه شد. چالشهایی که پیامدهای آن امروز در قالب آلودگیهای زیستمحیطی، تهدید سلامت عمومی، گسترش پدیدههای غیر رسمی و ناکارآمدی اقتصادی در چرخه پسماند، نمایان شده است.
براساس اظهارات نمایندگان مجلس، طرح اصلاح این قانون با هدف بهروزرسانی چارچوبهای حقوقی، شفافسازی مسئولیت دستگاههای متولی و تقویت ابزارهای نظارتی و بازدارنده، تدوین شده است. در جریان بررسی این طرح، بر ضرورت توجه همزمان به پسماندهای شهری، صنعتی و عفونی، تأکید شد و برخی نمایندگان با اشاره به گردش مالی قابل توجه در حوزه پسماند، خواستار مقابله جدی با سوء مدیریت، رانت و خلأهای نظارتی شدند. این رویکرد نشان میدهد که نگاه قانونگذار صرفاً معطوف به جمعآوری و دفع زباله نیست، بلکه اصلاح ساختار حکمرانی پسماند، پاسخگویی نهادی و شفافیت در فرآیندها را نیز دنبال میکند.
در شرایطی که مدیریت پسماند به یکی از مسائل پیچیده زیستمحیطی و اجتماعی کشور تبدیل شده، تصویب کلیات این طرح را میتوان گامی رو به جلو در مسیر اصلاح دانست؛ هرچند بسیاری از کارشناسان تأکید دارند که موفقیت نهایی این اصلاحات به کیفیت بررسی جزئیات، تعیین دقیق متولیان، هماهنگی میان دستگاههای اجرایی و ایجاد سازوکارهای شفاف و هوشمند در مرحله اجرا وابسته است. از همین منظر، بررسی دیدگاههای کارشناسی درباره این مصوبه و نقد چالشهای ساختاری مدیریت پسماند، اهمیتی دوچندان یافته است. دکتر غلامرضا نبیبیدهندی، استاد دانشگاه تهران ازجمله این کارشناسان است که درگفتوگو با سپهرغرب، درباره الزامات اجرای این طرح، مطالب ارزشمندی را مطرح کرده است:
* بهعنوان نخستین پرسش لطفاً ضرورت مدیریت پسماند و ارائه چنین طرحی در مجلس را تشریح بفرمایید.
پسماندها اعم از شهری، صنعتی، زراعی یا کشاورزی، بهعنوان یکی از منابع اصلی آلاینده، بهصورت پیوسته در جوامع شهری و روستایی تولید میشوند. با توجه به کمیت و کیفیت این پسماندها، همواره با یک تهدید بالقوه در ارتباط با محیط زیست، سلامت انسانها و سایر زیستمندان، مواجه هستیم. این تهدیدهای زیستمحیطی و بهداشتی بهدلیل احتمال آلودگی و تخریب محیط زیست، ضرورت وجود یک نظام مدیریتی منسجم برای کنترل و ساماندهی آنها را اجتنابناپذیر میکنند.
از سوی دیگر، بخش قابل توجهی از پسماندها دارای قابلیت استفاده مجدد و بازیافت هستند و میتوانند در چرخههای مختلف مصرف شوند و مجدداً مورد بهرهبرداری قرار گیرند. از این منظر، مدیریت پسماند صرفاً یک ضرورت زیستمحیطی و بهداشتی نیست، بلکه از جنبه اقتصادی نیز اهمیت ویژهای دارد؛ چراکه این منابع درصورت مدیریت صحیح، میتوانند بدون رهاشدگی و بدون واگذاری به حال خود، به منابعی مولد و بهرهور تبدیل شوند.
در حوزه مدیریت پسماند هر کشور و هر مجموعهای متناسب با شرایط خود، قوانین و مقرراتی را تدوین میکند؛ بخشی از این مقررات، ماهیت محلی دارند، بخشی در سطح ملی تنظیم میشوند و در برخی موارد نیز شاهد وجود کنوانسیونها، پروتکلها و اسناد بینالمللی هستیم که هریک دارای دامنه، اهداف و الزامات مشخص خود هستند. در کشور ما نیز با تصویب قانون مدیریت پسماند، این هدف دنبال شده است که پسماندها بهعنوان منابع آلاینده، از محل تولید تا انتهای چرخه عمر خود، بهصورت نظاممند مورد توجه و مدیریت قرار گیرند. البته این قانون هم در زمان تصویب و هم در شرایط فعلی، نیازمند بازنگریها و اصلاحاتی متناسب با تحولات جدید بوده و هست.
درصورت فقدان مدیریت پسماند، با چالشهای متعددی مواجه خواهیم شد؛ یکی از مهمترین این چالشها، عدم امکان تعیین یک متولی مشخص یا حتی یک مرجع پاسخگو در قِبال مسائل و مخاطرات مرتبط با پسماند است. زمانی که قانون و ساختار مدیریتی وجود نداشته باشد، امکان پاسخگویی از اشخاص حقیقی یا حقوقی سلب میشود و درنتیجه، هنگام بروز ناهنجاریها مشکلات زیستمحیطی یا تهدیدهای بهداشتی ناشی از پسماند، نه امکان مقصریابی وجود دارد و نه میتوان از تداوم مسیرهای نادرست جلوگیری کرد.
از سوی دیگر، نبود قوانین و مقررات روشن در ذیل یک ساختار مدیریتی مشخص، موجب ابهام در نقش و وظایف دستگاهها و سازمانهای مختلف میشود؛ نهادهایی مانند وزارت کشور و زیرمجموعههای آن ازجمله شهرداریها و دهیاریها، سازمان صداوسیما، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، وزارت آموزشوپرورش و سایر دستگاههایی که هم در حوزه مدیریت اجرایی و هم در حوزه آموزش و فرهنگسازی نقش دارند، درصورت نبود چارچوب قانونی مشخص، از ایفای دقیق مسئولیتهای خود بازمیمانند و این ابهام در نقشها، مانع برنامهریزی مؤثر میشود و درنتیجه، نه اهداف مشخصی تعریف میشود و نه امکان تحقق اهداف احتمالی فراهم میآید.
بر این اساس، ضرورت اعمال مدیریت پسماند را میتوان از چند جنبه اساسی تبیین کرد؛ نخست اینکه باید یک متولی مشخص، واحد و پاسخگو در حوزه مدیریت پسماند تعیین شود. دومین مورد، تعیین دقیق نقش دستگاهها و اشخاص حقیقی و حقوقی مرتبط با این حوزه است که متأسفانه نهادهای مختلف خود را کمتر موظف به انجام وظایف در حوزه پسماند میدانند. در کنار تعیین مسئول واحد و حدود مجریان این مدیریت، ایجاد بستر و زمینه لازم برای هدفگذاری و برنامهریزی بهمنظور تحقق اهداف مطلوب، سومین فاکتور در مدیریت پسماند است و درنهایت فراهم شدن امکان برخورد قانونی با متخلفان و قانونشکنان از طریق دستگاه قضائی، فصلالخطاب و ضامن اجرای هر قانون و طرحی است که در حوزه مهم و مغفول پسماند، باید بیش از گذشته مورد توجه قرار گیرد.
افزونبر این موارد، مدیریت پسماند نقش مهمی در حفظ و ارتقای وضعیت محیط زیست دارد و بهطور مستقیم با سلامت عمومی جامعه در ارتباط است. درنهایت، یکی دیگر از ضرورتهای اساسی مدیریت پسماند، ارتقای بهرهوری اقتصادی از پسماندهای تولیدی، افزایش درآمد و ایجاد ظرفیتهای جدید ثروتآفرینی از این منابع است؛ ظرفیتی که درصورت مدیریت صحیح، میتواند به یکی از جنبههای مثبت و پایدار توسعه تبدیل شود.
* با توجه به تصویب کلیات این طرح، آیا اصلاحات ساختاری پیشنهادی (مانند تعیین متولی واحد، سازوکار نظارتی جدید و افزایش جرائم) میتوانند ضعف اجرایی مزمن قانون قبلی را درمان کنند؟
بهطور کلی دو دیدگاه اصلی وجود دارد؛ دیدگاه نخست بر این باور است که پسماندها بدون توجه به نوع آنها، کانون تولید یا محدوده جغرافیایی محل تولید، بهصورت یکپارچه در اختیار و مدیریت یک مجموعه حقوقی متمرکز قرار گیرند. در مقابل، دیدگاه دوم معتقد است که پسماندها باید بهصورت تفکیکشده و متناسب با نوع و ماهیت خود، مدیریت شوند.
بدیهی است که در رویکرد نخست یعنی مدیریت متمرکز، بهدلیل طرف بودن با یک متولی واحد، بسیاری از فرآیندها، تصمیمگیریها و رویکردهای اجرایی، میتوانند شفافتر، سریعتر و سادهتر انجام شوند؛ بااینحال، این رویکرد با یک چالش جدی نیز همراه است و آن، تنوع ماهوی پسماندها است. پسماندهای شهری و خانگی، پسماندهای صنعتی و پسماندهای بیمارستانی و عفونی ازنظر ماهیت، خطرپذیری و شیوه مدیریت، کاملاً متفاوتاند و نمیتوان آنها را ذیل یک الگوی واحد مدیریت کرد.
این تفاوت ماهوی موجب میشود که درصورت تعیین یک متولی واحد مثلاً برای شهرداری، این پرسش اساسی مطرح شود که آیا آن مجموعه از دانش تخصصی، نیروی انسانی ماهر و ظرفیت لازم جهت اشراف کامل بر مدیریت همه انواع پسماند، برخوردار است یا خیر؟ بهعنوان نمونه، تا چه اندازه میتوان انتظار داشت که کارکنان یک نهاد شهری هم بر مدیریت پسماندهای صنعتی و پیچیدگیهای آن اشراف کامل داشته باشند، هم بر پسماندهای بیمارستانی و عفونی و هم بر پسماندهای شهری و خانگی؟ این مسئله بهطور طبیعی یک چالش اجرایی جدی ایجاد میکند.
ازاینرو، از دیدگاه من اثربخشتر آن است که متناسب با نوع پسماند، متولی واحد اما تخصصی تعریف شود؛ به این معنا که تمامی پسماندهای صنعتی، صرف نظر از اینکه در محدوده شهری، شهرکهای صنعتی یا واحدهای صنعتی مستقل تولید میشوند، تحت مدیریت یک متولی تخصصی واحد قرار گیرند. به همین ترتیب، پسماندهای بیمارستانی و عفونی نیز باید دارای یک متولی مشخص و تخصصی باشند. این تفکیک متولیان میتواند به کارآمدی و اثربخشی بیشتر نظام مدیریت پسماند منجر شود.
در کنار موضوع متولی، مسئله نظارت نیز از اهمیت ویژهای برخوردار است؛ به نظر من، ضعف در سازوکارهای نظارتی یکی از پاشنهآشیلهای قانون مدیریت پسماند در گذشته بوده و لازم است که در قانون جدید بهصورت جدی و اساسی، مورد توجه قرار گیرد. سازوکار نظارتی مطلوب باید هم هوشمند باشد، هم برخط و هم شفاف. هوشمندی، برخط بودن و شفافیت زمینه لازم را برای پاسخگو کردن متولیان فراهم میکند و این موضوع نقش تعیینکنندهای در کارآمدی نظام مدیریت پسماند دارد.
افزونبر این، افزایش جرایم نیز بدون تردید میتواند نقش بازدارنده داشته باشد؛ اما در طراحی نظام جرایم باید به شرایط اقتصادی و تورمهای بعضاً لجامگسیخته توجه ویژه داشت. ممکن است مبلغی که امروز بهعنوان جریمه برای یک تخلف تعیین میشود، در فاصله یک سال، کارکرد بازدارنده خود را از دست بدهد و حتی به عاملی تشویقکننده برای متخلفان تبدیل شود. چهبسا فرد متخلف با علم به ناچیز بودن مبلغ جریمه در مقایسه با منافع حاصل از تخلف، آن را بهعنوان هزینهای قابل پرداخت تلقی کند؛ بهویژه زمانی که سالها از زمان تصویب آن میزان جریمه گذشته باشد.
بر همین اساس، ضروری است که در حوزه جرایم بهجای تعیین مبالغ ثابت، سازوکاری پویا طراحی شود؛ سازوکاری که براساس ضرایب مشخص، شاخصهای اقتصادی و ضوابط تعریفشده، در بازههای زمانی معین بهروزرسانی شود. چنین رویکردی، بهمراتب بازدارندهتر از تعیین یک مبلغ ثابت و غیر قابل تغییر برای جرایم خواهد بود.
* نمایندگان در جلسه تصویب این طرح بهصراحت از «مافیای زباله» با گردش مالی صدها هزار میلیارد تومانی نام بردند؛ به نظر شما ریشه اصلی شکلگیری این شبکه و مانعتراشی آن در چیست؟
لازم است ابتدا به یک نکته مفهومی اشاره کنم؛ زمانی که از «مافیا» سخن گفته میشود، سطح مطالبه و نوع تحلیل تغییر میکند، به این معنا که گویی گروهی محدود پنهان و پشت پرده وجود دارند که قادر هستند تمامی سازوکارهای نظارتی، حقوقی، اجرایی و عملیاتی را دور بزنند، آلوده کنند و یا تحت تأثیر قرار دهند. من منکر وجود افراد یا شبکههای سودجو نیستم، اما مسئله این است که اطلاق عنوان «مافیا» به وضعیت موجود در بسیاری موارد، باعث تطهیر نقش و عملکرد نهادهای رسمی و مسئول میشود.
وقتی از مافیای زباله صحبت میکنیم، عملاً نقش و مسئولیت شهرداریها، وزارتخانههای متولی، دستگاههای فرهنگی و آموزشی و حتی دستگاه قضائی را نادیده میگیریم و یا کمرنگ میکنیم، درحالی که این نهادها باید در حوزه مدیریت پسماند نقشآفرینی مؤثر داشته باشند؛ چه در زمینه سیاستگذاری، چه در حوزه اجرا، چه در عرصه آموزش و چه در فرهنگسازی و مطالبهگری. اگر امروز با معضلاتی در حوزه زباله و پسماند مواجه هستیم، در بسیاری از موارد این مشکلات ناشی از کمکاری، بیتوجهی و ضعف عملکرد خود ما است و نه لزوماً ناشی از قدرت و هوشمندی طرف مقابل؛ وضعیت کنونی نیز تا حد زیادی محصول همین کاستیها است.
در این چارچوب باید بهطور مشخص بررسی شود که شهرداریها بهعنوان متولیان اصلی مدیریت پسماند شهری و خانگی، چه اقداماتی در زمینه ساماندهی پسماند، فرهنگسازی عمومی و ترویج تفکیک از مبدأ انجام دادهاند. اگر رویکرد شهرداریها صرفاً انعقاد قرارداد با پیمانکارانی باشد که تنها پسماندهای قابل بازیافت را از مخازن زباله جمعآوری میکنند، بدون آنکه برنامهای جدی برای آموزش شهروندان و تفکیک زباله از مبدأ وجود داشته باشد، طبیعی است که این چرخه معیوب ادامه پیدا کند. مدیریت پسماند زمانی معنا پیدا میکند که مبتنی بر فرهنگسازی و مشارکت شهروندان باشد و نه صرفاً بر مبنای کسب درآمد.
از سوی دیگر، یکی از مشکلات جدی در حوزه مدیریت پسماند این است که سیستم مدیریت شهری بهصورت 24 ساعته عمل نمیکند، درحالی که تولید پسماند در شهرها فرآیندی شبانهروزی است. شهروند امکان دارد در ساعت 10 شب اقدام به دفع زباله کند، اما هیچ سازوکار مشخصی برای تحویل جداگانه پسماندهای قابل بازیافت در آن ساعت وجود ندارد. در چنین شرایطی، تنها گزینه پیش روی شهروند، استفاده از مخازن زباله عمومی است و همین خلأ، فرصت لازم را برای شکلگیری و تداوم پدیده زبالهگردی، فراهم میکند. بخش قابل توجهی از این چرخه معیوب، محصول ضعف در طراحی و اجرای سیاستهای مدیریتی از سوی دستگاههای مسئول است و باید بهصورت شفاف مورد نقد و اصلاح قرار گیرد.
یکی دیگر از مشکلات مهم در حوزه پسماند، محدودیت در فعالیت مجموعههای خصوصی، شرکتها و گروههایی است که تمایل دارند در زمینه مدیریت پسماند، آموزش شهروندان و ارائه راهکارهای نوآورانه، فعالیت کنند؛ درحال حاضر، فرآیند ورود این مجموعهها به حوزه مذکور، دشوار، زمانبر و پیچیده است. ضرورت دارد سازوکاری طراحی شود که هر شرکت، مجموعه، گروه مردمی، شرکت دانشبنیان و یا ایدهپرداز، بتواند با سهولت و شفافیت وارد حوزه مدیریت پسماند شود و مجوزهای لازم را در چارچوبی روشن و قابل پیشبینی، دریافت کند.
بدیهی است که هرچه فرآیند صدور مجوزها تسهیل شود و زمینه فعالیت برای بازیگران متعدد فراهم آید، تعداد متقاضیان افزایش پیدا میکند و در چنین شرایطی عملاً جایی برای شکلگیری و تداوم مافیا باقی نمیماند. مافیا دقیقاً در بستر نبود شفافیت، ابهام در فرآیندها، طولانی بودن مسیر صدور مجوز و پیچیدگیهای غیر ضرور، شکل میگیرد و از همین نقاط، عملکرد خود را تثبیت میکند؛ بنابراین، ریشه بسیاری از مشکلات موجود نه در قدرت شبکههای پنهان، بلکه در ضعف شفافیت، کارآمدی و پاسخگویی ساختارهای رسمی است.
* به نظر شما مدل حکمرانی پیشنهادی در این طرح (حاکمیت=محیطزیست، اجرا=وزارت کشور) میتواند این شکاف تعارض و پراکندگی وظایف میان دستگاهها را پُر کند و یا نیاز به نهاد تنظیمگر قویتری دارد؟
در پاسخ به سؤال شما، در چارچوب مدل «حکمرانی خوب محیط زیست»، به نظر من نقش و عملکرد نهاد متولی فعلی آنگونه که انتظار میرود، نمیتواند مؤثر و کمککننده باشد؛ دلیل این مسئله آن است که سازمان مذکور با چالشهای متعددی ازجمله کمبود نیروی انسانی، مواجه بوده و از منظر جایگاه و کاریزمای حقوقی نیز از موقعیتی که باید و شاید، برخوردار نیست. به همین دلیل، میتوان گفت که این نهاد دست کم در شرایط کنونی، قادر به انجام کامل وظایف مورد انتظار، نیست.
همانطور که پیشتر نیز اشاره کردم، در مدل حکمرانی زمانی که تنها یک دستگاه بهعنوان متولی اجرای امور درنظر گرفته میشود، عملاً نقش سایر دستگاههای تخصصی نادیده گرفته میشود؛ بهعنوان مثال، اگر صرفاً وزارت کشور بهعنوان متولی اجرا در حوزه مدیریت پسماند تعیین شود، نقش وزارت صنعت، معدن و تجارت در قِبال پسماندهای صنعتی و نقش وزارت بهداشت در قِبال پسماندهای عفونی و بیمارستانی، مغفول میماند. درحالی که این وزارتخانهها باید بهطور مستقیم در فرآیند اجرا نقشآفرینی کنند و مسئولیتهای تخصصی خود را بر عهده بگیرند.
بر این اساس، به نظر من شکلگیری و استقرار یک نهاد تنظیمگر قدرتمندتر که بتواند وزارتخانهها و دستگاههای تخصصی را ذیل یک چارچوب واحد هدایت، هماهنگ و مدیریت کند، امری ضروری است. وجود چنین نهاد تنظیمگری میتواند ضمن حفظ نقشهای تخصصی دستگاهها، از پراکندگی مسئولیتها جلوگیری کرده و به ارتقای کارآمدی نظام حکمرانی محیط زیست و مدیریت پسماند کمک کند.
* با توجه به هشدارهای متعدد درباره ارتباط مستقیم مدیریت نادرست پسماند با سلامت عمومی و افزایش سرطان، اولویت فوری و عملی پس از تصویب نهایی این قانون، چیست؟ (آموزش همگانی، ایجاد زیرساخت پردازش و یا مقابله قضائی با متخلفان؟)
به نظر من مهمترین اقدامی که باید در کوتاهمدت انجام شود، ایجاد یک سامانه نظارتی هوشمند برخط و شفاف به همراه برخورد قاطع با متخلفان است؛ دلیل این تأکید آن است که آموزش و فرهنگسازی، اگرچه مقولهای بسیار مهم و ضروری محسوب میشوند، اما ماهیتی بلندمدت دارند و آثار آنها بهتدریج نمایان میشود. به همین دلیل، هرچند نباید از آموزش و فرهنگسازی غافل شد، اما این موضوع پاسخگوی فوری چالشهای موجود نخواهد بود.
با توجه به اینکه پرسش شما ناظر به اقدامات کوتاهمدت است، بهترین و مؤثرترین گزینه در این بازه زمانی، استقرار یک سامانه نظارتی شفاف، برخط و هوشمند است که امکان رصد دقیق، لحظهای و قابل پیگیری فرآیندهای مرتبط با مدیریت پسماند را فراهم کند. در کنار این سامانه، برخورد قاطع و بدون اغماض با متخلفان نیز ضرورتی انکارناپذیر است؛ چراکه نبود ضمانت اجرایی مؤثر، هرگونه سازوکار نظارتی را بیاثر خواهد کرد.
بر همین اساس، به اعتقاد من ترکیب نظارت هوشمند و برخط با اعمال قاطع قانون، مهمترین و عملیترین اقدامی است که میتوان در کوتاهمدت برای ساماندهی وضعیت موجود و مهار تخلفات، انجام داد.
